原标题：充分认识食品安全社会共治的复杂性

□ 刘智勇

食品安全社会共治体系的构建和目标的实现是一个长期的、复杂的、动态的过程，需要在共识、认知、制度措施和法制建设方面不断努力。正确认知是正确行动的前提，充分认识食品安全社会共治的复杂性，有助于制度创新的推进、治理能力的提升和治理目标的实现。

治理对象的复杂性

食品安全社会多元协同治理的对象似乎很明确，那就是食品安全。但实际上食品安全的内涵非常丰富，概念边界具有很大的模糊性和不确定性。一方面，食品生产经营的上下游产业庞杂，链条颇长，受自然环境和社会环境影响大;另一方面，食品安全和社会经济发展阶段、消费人群及其消费偏好、消费能力密切相关。因此，看似明确的治理对象，由于其自身内涵和范畴的复杂性而变得非常复杂。食品安全的治理，的确是现代社会的一个棘手问题，远非针对一个事件的治理那样简单。

按照联合国粮农组织(FAO)和世界卫生组织(WHO)等国际性组织的基本界定，就微观的安全食品而言，至少应该符合三个基本标准：无污染、无公害、健康营养。如何检验食品是否达到这些基本标准，首先就是一个复杂的问题。单从无污染、无公害的角度出发，既要考虑食品原料产区土壤、水、空气等种植、养殖的自然环境，农药化肥的质量和使用情况，又要考虑在初级加工、流通过程中的社会环境和从业人员素质，还要涉及化学工艺和食品添加剂问题。即便不谈健康营养，在无污染、无公害方面的监管、检测和抽检方面就存在人力资源不足、设备不足、专业能力不足、检验标准及执法标准不统一等诸多困难。而在自然环境方面，目前我国的土壤环境、水环境和大气环境污染问题较为严重，农产品生产环境和生产条件从源头影响着农产品和食品安全质量;化肥、农药、添加剂等不合理使用对食品质量和安全也存在着潜在威胁。工业化过程中化工技术和产品的大肆应用，对环境造成的巨大破坏严重侵蚀了农业和农产品。在社会环境方面，不法商贩的逐利心理和短期效应也很大程度上影响着食品安全与质量。此外，发展阶段性、消费水平、消费习惯和消费能力也决定了食品安全问题的复杂性。因此，认识到治理对象本身的复杂性是认识社会共治必要性的前提之一，也是认识食品安全社会共治复杂性的基础。

治理主体的多样化与复杂性

由于食品安全内涵的丰富性和复杂性，使得单一的政府主体无法独立完成治理任务，因此社会共治原则倡导社会多元主体的参与。新修订《食品安全法》鼓励“新闻媒体应当开展食品安全法律、法规以及食品安全标准和知识的公益宣传，并对食品安全违法行为进行舆论监督”，鼓励举报，“任何组织或者个人有权举报食品安全违法行为”。将食品行业协会、消费者权益组织、新闻媒体和公民等各种社会行为者(social actor)纳入食品安全监管体系，积极鼓励政府系统之外的社会系统中不同力量共同参与食品安全宣传、教育、监督、举报，体现了社会共治的原则。

实际上，保证从农田到餐桌的食品质量与安全，存在着各种各样的利益相关者，如食品原料供应者、食品生产者、经营者、消费者等直接相关者大约14类。同时还应包括自然环境中诸要素如土壤、水、空气等环境污染的治理者，农业要素的管理者，食品运输、存贮、过期变质食品处理等流通过程中的组织者等非直接相关者。如此长的食品安全链条，任何一个环节出现问题都可能造成对食品安全的危害。这就需要政府系统各职能部门和社会系统各社会行为者之间合作互动和广泛参与，多主体参与成为食品安全治理问题的必然。

认识到社会共治主体的多样性，只是问题的一个方面。共治系统的开放性和组织弹性，非强制性约束力，不同社会主体的加入和退出的自由，使共治系统成为一种开放、动态、非刚性的组织网络和利益共同体。由于各主体之间各自任务和利益诉求不同，针对食品安全治理所扮演的角色也有所不同，其资源供给与集体行动的路径也不尽相同。因此，共治主体不仅多样，而且复杂，从而构成了柔性、开放、复杂、动态的治理体系。

治理主体关系的复杂性

社会共治包含着诸多的利益相关者或社会行动者。在共治体系和共治过程中，理论上讲，共治网络中的各参与者是相互平等、各自独立的主体，主体间是弹性的非强制的合约关系。但现实中，政府系统内部存在的部门利益、信息壁垒可能阻滞良性互动的形成，公民有价值的举报线索有可能被掩盖或置之不理。同时，社会系统中强大的行业协会组织也可能因私益成为共治体系中良性互动的障碍，食品领域的“职业打假人”可能成为良好共治秩序中的不和谐因素，消费者权益保护组织可能因为各种努力而无法实现组织目标而被迫中途放弃。因此，在参与的过程中，各主体不是孤立的存在，而是发生着各种各样的联系，这种相互依存、竞争、合作、博弈的互动状态，构成了主体间关系的复杂性。

在食品安全社会共治的治理体系建立和共治实践中，应当清晰地看到，政府以及其他社会主体与行业组织的关系是服务、合作、监管、博弈、共赢的关系，要通过不断沟通交流和相互妥协找到利益契合点，能为了公益达成共识和采取集体行动。认清主体间关系的错综复杂而不是天然的合作关系，有利于采取相应的制度措施，充分激发各参与主体的活力和积极性，避免出现不利于共治目标实现的行为。

共治过程的复杂性

主体间关系的复杂性，使得共治的过程也变得极为复杂。多元主体的共同参与，不是简单的力量叠加，也并不能顺利实现共治目标。只有多元主体优势互补、良性互动，发挥出共治的合力或合作相乘效果(synergy，也译为协同增效)，才真正有利于共治目标的实现。而这一力量的迸发，无疑是一种复杂的互动过程。食品安全的社会共治，需要国家、市场、社会三个系统力量的良性互动。既需要政府部门监管责任和企业社会责任的落实，也需要行业组织的自律和社会组织他律共振增效，还需要市场机制和公共精神的相互融合，需要经济、社会、环境、法律、科技、管理等各种要素的共同作用。既有多元主体的有序参与、良性互动，又有利益博弈、理性制衡。在这一过程中，既要吸引和支持社会主体主动参与，又要看到消极参与和积极性不高的问题;既要避免不同主体间形式合作的问题，又要在制度建设上保障实质合作。因此，在食品安全治理过程中，多元主体社会共治的动力如何激发?利益如何共享，风险如何分担?激励机制、权益保护机制、冲突解决机制、利益补偿机制、协调沟通机制如何建立?良性互动如何实现?这些问题不仅需要进行深入的理论探讨，也需要不断实践总结，需要在理论和实践上逐步加以解决。

食品安全社会共治是国家治理体系在食品安全领域的有益探索，值得大力提倡。与此同时，不仅要认识到理念的突破性和新鲜性，还要认识到实践的复杂性和长期性挑战。要根据我国实际，在公民社会不发达和市场机制不健全，农业和食品产业化、规模化、集约化程度不高的特定阶段，不断推进制度创新和具体政策措施的完善，探索一条可行、适用的共治之路。

(作者为首都经贸大学城市经济与公共管理学院副教授)