食品安全风险治理是世界各国共同面临的国际性难题，发达国家和发展中国家都无法独善其身。由于发展阶段的差异性，各国所面临的食品安全风险类型与由此产生的风险危害并不相同，风险的多样性与危害的累积性加剧了全球食品安全风险治理的难度。上个世纪末期以来，世界各国尤其是发达国家的政府开始对食品安全规制与治理结构等进行了一系列的改革探索，更为透明、更有效地协同政府、市场与社会力量等的共治与跨界合作治理方式、食品安全风险社会共治与跨界合作治理等方式应运而生并不断发展，丰富并拓展了社会治理理论，提升了治理效能。

公共管理理论的发展与治理理论的兴起

20世纪70年代，西方福利国家的政府“超级保姆”的角色定位导致这些国家普遍产生出公共职能扩张、运行机构臃肿、管理效率低下、公共财政恶化的积弊，在环境保护、市场垄断、食品安全等问题的治理上力不从心，引起公众对公共服务供给质量的强烈不满。这一历史状况推动西方发达国家出现了一波新公共管理改革的浪潮，也促使这一时期成为世界公共管理现代化和行政改革的关键时期。然而，在经过长达近20年时间的新公共管理改革后，企业型政府改革导致的政治和资源不平等、权力碎片化、服务裂解性等问题突出。例如，1996年爆发的源自于英国且引起全世界恐慌的疯牛病与其他后续发生的一系列恶性食品安全事件，严重打击了公众对政府食品安全风险治理能力的信心。于是，西方国家于20世纪90年代末又掀起了被称为“后新公共管理运动”的第二次改革浪潮，改革重点则从之前的纵向分权、机构精简转为府际间、公私部门间的协同与协作。

公共管理改革的浪潮成为西方发达国家行政管理改革的标志性事件，为西方社会的现代化治理制度建设奠定了重要基础。此后，丰富多样的公共治理理论不断出现，如网络化治理、合作治理、多层次治理、协作治理、整体性治理等，同时催生出了以这些理论为指导的公共管理改革模式，包括欧盟的多层次治理、加拿大的横向治理、澳大利亚的整体政府、英国的协同政府、荷兰的协作治理。虽然这些理论和实践的特征与所联结的社会关系节点不同，但它们关注的共同核心是突破固有权力结构或关系安排，在强调打破界域壁垒的基础上进行整合与协调。在这一背景下，有机整合和系统总结各类公共治理理论的社会共治与跨界治理理论应运而生。

社会共治与跨界治理概念的提出及发展

作为治理众多形式中的一种形态，社会共治是在社会治理理论的基础上提出的，是对社会治理理论的细化。学术界主要从治理方式、治理主体等角度来定义社会共治。尽管表述有所不同，但对社会共治定义趋于一致。归纳起来，社会共治就是将传统的政府监管与无政府监管的社会自治相结合的第三条道路，是以政府监管为基础的社会自治。与此同时，学术界进一步将社会共治的概念扩展到食品安全领域，将食品安全风险社会共治定义为在确保食品供应链中所有的相关方都能从治理效率的提高中获益的前提下，政府、企业与社会力量合作构建有效的食品系统，协同参与食品安全风险治理的重大事务，以保障最优的食品安全并确保消费者免受风险伤害。

然而，一般而言，社会共治主要局限于政府、市场、社会三个主体之间的协同共治，更多的是考虑引入社会力量弥补政府治理失灵与市场治理失灵，以构建政府、市场与社会三者间的平衡架构，但对不同治理主体间职能边界的模糊性与动态性缺乏深刻认识，仍然未能将不同时空的政府、市场、社会三方及其相互关系有机连接整合起来，并没有解决政府、市场、社会三个主体内部的力量整合，也没有解决地理（行政）区域间的合作治理问题。为此，随着公共管理改革浪潮的不断兴起与不同学派的新公共治理理论的发展，跨界治理概念由此产生并不断完善。无论是从理论还是实践的发展来看，跨界治理都是一个复合概念，具有三个要点: 一是强调多元主体的跨界性。多元合作伙伴关系不再受到传统边界的约束，是一种跨越于公共部门、政府层级、公私部门以及公民之间边界的政策制定与管理的结构或过程。二是强调跨界治理的目标。跨界治理是促成多个组织协同解决一方不足以应付的问题的过程，而协同则意味着通过合作完成一致的目标，而且这种合作往往跨越了传统存在于不同部门之间的边界，跨界治理是为了完成一致的目标。三是强调跨界治理的方式。跨界治理是两个或以上的部门为了解决单个部门难以完成的难题，而进行的信息、资源、行动以及能力的互通与共享，不同组织之间多边合作并致力于共同解决问题的途径主要是信息共享和资源配置。食品安全风险不断演化的本质特征使得食品安全风险治理成为一个典型的社会共治与跨界合作治理的公共社会问题。世界各国为此进行了探索实践，并取得了明显成效。

加快推进我国食品安全风险社会共治与跨界治理

借鉴国际经验，并在总结我国风险治理实践的基础上，2013年食品安全风险社会共治正式在我国官方文件中出现。2015年10月召开的党的十八届五中全会在党和国家的历史上第一次鲜明地提出“实施食品安全战略，形成严密高效、社会共治的食品安全治理体系，让人民群众吃得放心”。2015年10月1日起新修改施行的《食品安全法》在总则中把“社会共治”确立为食品安全工作的基本原则，社会共治成为我国治理食品安全风险的基本机制，并且取得了一系列成效。政府食品安全监管体制持续优化，市场主体自律机制不断完善，社会力量参与有效加强，政府、市场、社会三者关系逐步改善，以统一权威、社会共治为基本特征的食品安全现代化治理体系组织逐步形成，治理效能持续提升。

然而，食品安全风险社会共治与跨界合作治理在我国尚属于一个比较新的概念，需要进一步在实践中探索。现实中的食品安全风险治理对推进社会共治与跨界合作治理提出了新的要求。尤其是我国城市群发展极为迅速，人口的高强度聚集导致城市群地区外源性食品尤其是食用农产品的需求剧增，并直接催生规模巨大的加工食品供应链与新型食品供应链沿大城市群重构布局。城市群作为一种高度发展的人类聚居形式，支撑城市群运转的系统十分庞大复杂，与乡村地区和一般城市地区相比，大城市群发生食品安全风险的可能性大为增加。主要表现为：第一，食品安全风险源增多。大城市群地区的人口数量更多、密度更大，而且人群的多样性增加，不同社会阶层、不同规模的食品市场主体、不同质量形态的食品高度聚集，由前市场风险、市场风险、新型风险融合组成的食品安全风险正在向以大城市群集中集聚，这使得食品安全各种风险发生的绝对数量大大增加。第二，食品安全风险导致的事件放大。食品安全风险与个人风险的不同之处在于其社会性、公众性，一旦在大城市群地区发生，由于食品的流动性大、波及速度快、影响范围广，很可能引起次生公共卫生风险，并会引发大规模的恐慌，使食品安全事件的不确定性和危险性大大增加。第三，食品安全风险损失扩大。在大城市群地区食品安全风险的危害程度很可能会因为人口众多、高度密集与食品的大规模流动等特点而被扩大。即使风险强度比较低，如果在大城市群地区发生，也会在短时间内造成较大的破坏。我国的大城市群是由不同行政区域构成的，由于治理主体跨界不足可能将导致治理盲区、空白地带与薄弱环节上多重风险的集聚、共振叠加等，将可能引发更多的食品安全风险危害。因此，在社会共治的基础上需要在更高层次和更广领域建立政府、市场、社会力量的跨界合作机制，形成跨区域、跨部门、跨领域、跨层级、跨系统的合作方式，健全现代化的食品安全风险治理体系。

（本文由“食品科学网”转载，文章来源于中国食品安全报 ，作者 吴林海 江南大学食品安全风险治理研究院首席专家、商学院教授。图片来源于百度图片。版权归原作者所有，如有侵权，请联系我们删除。）